Srs. Concursandos. Dando continuidade à correção da prova de AFRF 2003, apresentamos os comentários que fizemos às alternativas da questão 42. Permitam-me divulgar que esta prova de AFRF 2003 e outras elaboradas pela EsAF no ano de 2004 serão analisadas em trabalho a ser publicado em breve pela Editora Ferreira, na série “Correção de Provas EsAF”.

AFRF 2003 – Questão 42

a) Projetos de lei da iniciativa do Presidente da República não podem ser objeto de emenda parlamentar.

b) Somente por projeto de iniciativa do Presidente da República é possível ao Congresso Nacional deliberar sobre assunto relacionado a direito tributário.

c) O decreto legislativo somente tem vigência e eficácia depois de sancionado pelo Presidente da República.

d) O regime de medidas provisórias, por ser uma exceção ao princípio da divisão de poderes, não pode ser adotado nos Estados membros, por falta de explícita previsão constitucional para tanto.

e) Na apreciação de projeto de lei delegada pelo Congresso Nacional, não se admitem emendas parlamentares.

Questão 42 - Letra A

Projetos de lei da iniciativa do Presidente da República não podem ser objeto de emenda parlamentar.

Comentários:

A atividade legislativa é atribuição típica do Poder Legislativo. A despeito desse fato objetivo, a Constituição cria algumas limitações ao exercício legislativo como forma de proteger interesses institucionais dos demais Poderes e órgãos dotados de autonomia constitucional, como é o caso do Poder Executivo. Tais limites não têm o intuito de enfraquecer a representatividade popular que se faz presente na Casa Legislativa, mas preservar o interesse geral da nação em face das atribuições típicas dos demais órgãos componentes do Poder do Estado.

Iniciativa é palavra que indica o ato de deflagração do processo legislativo. Conforme ensina José Afonso da Silva: “é, em termos simples, a faculdade que se atribui a alguém ou a um órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo. Em rigor, não é ato de processo legislativo.”

Embora o desenvolvimento do nosso raciocínio seja todo baseado nas hipóteses de iniciativa privativa do Presidente da República, queremos salientar que a proposição em comento não se adstringiu a estes caso. Observe-se que o enunciado fala em “projetos de lei da iniciativa do Presidente da República não podem ser objeto de emenda parlamentar”, e não em iniciativa privativa.

Se nos atentarmos para esse detalhe, o julgamento da questão fica extremamente facilitado, pois o erro da proposição salta aos olhos com grande ênfase.

Todavia, parece-nos que a questão fica especialmente interessante se analisada sob a ótica abaixo apresentada.

A Constituição Federal prevê que certas matérias são da iniciativa privativa do Presidente da República, conforme se observa da leitura do § 1º do art. 61.

A privatividade para se protocolar um projeto de lei, porém, não constitui óbice para o exercício parlamentar no que tange à análise das questões de fundo e de forma da matéria proposta. Assim o Poder Legislativo conserva a sua função legiferante, mesmo diante de matérias cuja iniciativa seja privativa de determinados agentes ou órgãos.

O poder que os parlamentares possuem para emendar projetos de lei confirma o argumento de que a iniciativa privativa não subtrai do legislador certas prerrogativas que lhes são inerentes. Todavia, para obtemperar essa capacidade do legislador, o constituinte impõe algumas limitações que devem ser fielmente observadas, sob pena de inconstitucionalidade.

Mais uma vez nos valendo das lições de José Afonso da Silva, as emendas “constituem proposições apresentadas como acessórias a outra. O direito de propor emendas é uma faculdade de os membros ou órgãos de cada uma das Casas do Congresso Nacional sugerirem modificações nos interesses relativos à matéria contida em projetos de lei.”

No que tange a capacidade de se emendar projetos de lei cuja iniciativa seja facultada ao Presidente da República, a Constituição estabelece regra no sentido de que não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa privativa do Presidente da República, ressalvando-se, porém, o disposto nos parágrafos 3º e 4º do art. 166 (art. 63, inciso I). Do exposto, deduz-se que ao Legislativo é dada a faculdade de emendar projetos de lei de iniciativa privativa do Presidente da República, desde que adstritas aos temas dos parágrafos 3º e 4º do art. 166. Fora esses casos, não se admitem emendas que aumentem as despesas em projetos de lei cuja iniciativa seja atribuída apenas ao Presidente da República, em observância ao disposto no art. 63.

Eis as regras que orientam o raciocínio acima:

CF/88, Art. 63 – “Não será admitido aumento da despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º;

II – nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.”

CF/88, Ar. 166 – “Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelo Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental,pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões, ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.”

É oportuno, também, salientarmos o dispositivo abaixo:

CF/88, Ar. 84 – “Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII – enciar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição”.

Conclusão:

Projetos de lei de iniciativa do Presidente da República podem ser objeto de emenda parlamentar, basta tratar-se de matéria cuja propositura seja concorrente (art. 61, caput). Mesmo diante de certas matérias de iniciativa privativa do Presidente da República, admite-se o encaminhamento de emendas, desde que limitadas às hipóteses previstas nos parágrafos 3º e 4º do art. 166 da CF. Ressalte-se, porém, que não se admitirá emenda que aumente despesas nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República. Nestes termos, a alternativa deve ser julgada como ERRADA.

Questão 42 - Letra B

Somente por projeto de iniciativa do Presidente da República é possível ao Congresso Nacional deliberar sobre assunto relacionado a direito tributário.

Comentários:

A propositura de projeto de lei sobre matéria tributária é da competência exclusiva do Presidente da República, conforme o disposto na alínea “b”, do inciso II, do parágrafo 1º do art. 61. Todavia, não se pode dizer que somente no caso de encaminhamento pelo Presidente da República fica o Congresso Nacional habilitado à deliberar sobre assuntos de direito tributário. Para comprovarmos essa assertiva, basta invocarmos o disposto nos incisos IV e V do art. 155 da CF.

Estabelece o art. 48, inciso I, que cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre matérias de competência da União, especialmente sobre o sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas.

Na análise do art. 61, a alinea “b”, do inciso II, do parágrafo 1º, reserva ao Presidente da República a iniciativa sobre o tema tributário. E em obediência ao disposto no art. 64 o projeto de lei deverá ser encaminhado à Câmara dos Deputados, constituindo-se esta como Casa Inciadora para apreciação do feito.

A proposição contida na letra “B” da prova, porém, é extremamente ampla, na medida em que fala de “direito tributário” e em “Congresso Nacional”. Sua formulação nos induz a interpretá-la apenas com base nos dispositivos mencionados nos dois parágrafos precedentes (CF/88, Arts. 48, I e 61, § 1º, II, “b”).

Todavia, devemos nos lembrar que ao Senado Federal, Casa legislativa integrante do Congresso Nacional, compete, ante a disciplina normativa do ICMS dos Estados e do Distrito Federal, baixar resolução aprovada pela maioria de seus membros, acerca de matéria de “iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores” no sentido de estabelecer as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação. (CF/88, art. 155, § 2º, IV)

Cabe registrar também a regra contida no inciso V do mesmo dispositivo|: “é facultado ao Senado Federal: a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros; b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que envolva interesses de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois terços de seus membros”.

Conclusão:

A formulação apresentada na letra “B” esta ERRADA, pois o Congresso Nacional não se vê condicionado a uma iniciativa do Presidente da República em matéria tributária para poder deliberar a respeito. O Senado Federal goza, inclusive, de autonomia para deliberar a respeito quando, por sua própria iniciativa (1/3 de seus membros) colocar em pauta a deliberação de tema tributário concernente à alkíquota do ICMS incidente nas operações interestaduais e de exportação.

Questão 42 - Letra C

O decreto legislativo somente tem vigência e eficácia depois de sancionado pelo Presidente da República.

Comentários:

O decreto legislativo é figura atípica, se considerado o sentido estrito da expressão “processo legislativo”, por não se constituir, propriamente, numa lei.

O decreto legislativo, embora encontre fulcro no inciso VI do art. 59 da Constituição Federal, não representa, genuinamente, uma espécie de lei. Melhor é intitulá-lo como espécie normativa.

Lei, em sentido estrito, é espécie normativa cujo processo de elaboração requer, de regra, a análise e deliberação do projeto por parte da Casa Legislativa competente, e ato de sanção do titular do Executivo.

O decreto legislativo é espécie normativa que regula as matérias de interesse do Congresso Nacional. Nestes termos, é por meio do decreto legislativo que são implementadas as competências insculpidas no art. 49 da CF, as quais tratam dos assuntos de competência exclusiva do Congresso.

Sendo o decreto legislativo instrumento normativo que veicula os interesses do próprio Congresso Nacional, não há que se falar em sanção do Presidente aos temas objeto do projeto de decreto legislativo.

Perfilando lições de Manoel Gonçalves Ferreira, citando Pontes de Miranda: “Decretos legislativos são as leis a que a Constituição não exige remessa ao Presidente da República para sanção (ou promulgação ou veto)”.

Transcrevendo parágrafo do mesmo ilustre autor e de acurada análise, extraído de sua obra intitulada Curso de Direito Constitucional – Ed. Saraiva: “De fato, os itens do art. 49 atribuem ao Congresso o “resolver”, o “autorizar ou “permitir”ou “aprovar”ou “sustar”, o fixar”, o “julgar”, o “deliberar”, e só a menção desses verbos já mostra que está em face de questões sobre as quais o constituinte quis deixar a decisão última ao Congresso, especialmente como forma de fiscalização do Poder Executivo. Somente os itens VII e VIII sobre a fixação da remuneração, respectivamente, de Deputados e Senadores, e do Presidente e Vice-Presidente da República é que azo à edição de normas gerais. As outras hipóteses, apenas à de normas individuais. Ora, a elaboração de normas individuais não é matéria considerada como pertencente ao “processo legislativo”, nem ao “processo normativo”em sentido estrito.”

Do exposto, conclui-se que a proposição apresentada na letra “C” da questão 42 não procede, devendo ser julgada como ERRADA, já que a vigência e a eficácia do decreto legislativo independem de ato exarado pelo titular do Executivo.

Conclusão:

Decreto legislativo não é espécie normativa destinada a apreciação e aprovação do Presidente da República, pois trata-se de instrumento que dispõe sobre matérias de interesse do próprio Legislativo.

Questão 42 - Letra D

O regime de medidas provisórias, por ser uma exceção ao princípio da divisão de poderes, não pode ser adotado nos Estados membros, por falta de explícita previsão constitucional para tanto.

Comentários:

O tema em destaque rende discussões acaloradas, tanto na doutrina quanto na jurisprudência. Tomando-se as disposições normativas contidas na Constituição, não encontramos regra expressa que autorize ou vede os Estados-membro da Federação para a edição de medidas provisórias em seu próprio âmbito.

Em torno do tema, manifesta-se o professor Alexandre de Moraes no sentido de que: “As regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal são modelos obrigatórios às Constituições Estaduais e às Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios. Dessa forma, entendemos possível que no âmbito estadual e unicipal haja previsão de medidas provisórias a serem editadas, respectivamente, pelo Governador do Estado ou Prefeito Municipal e analisadas pelo Poder Legislativo local, desde que, no primeiro caso, exista previsão expressa na Constituição Estadual e no segundo, previsão nessa e na respectiva lei Orgânica do Município. Além disso, será obrigatória a observância do modelo básico da Constituição Federal.”

O jurista registra, ainda, que “diferentemente da Constituição anterior, que proibia expressamente a adoção pelos Estados-membros dos decretos-leis, esta silencia a respeito.”

Citam-se como exemplos as Constituições dos Estados de Tocantins, Santa Catarina e Acre, as quais prevêem em seus textos a medida provisória.

Em nosso “Comentários à Constituição”, também publicado pela Editora FERREIRA, pontuamos que “Em provas e concursos tem-se investigado da capacidade constitucional para o exercício da medida provisória no âmbito estadual e municipal, ou seja, poderiam as constituições estaduais e leis orgânicas municipais instituírem tal instrumento e tornarem os respectivos titulares Executivos capazes para editá-las?

Em rápidas considerações feitas nas edições anteriores à 15a, o eminente Prof. José Afonso da Silva apontava para a admissibilidade da hipótese. Entretanto, na referida edição teceu as seguintes palavras: ”Hoje, re melius perpensa, achamos ponderável o argumento de que, sendo exceção ao princípio da divisão de poderes, só valem nos limites estritos em que foram elas previstas na Constituição Federal, ou seja, no âmbito federal, não se legitimando seu acolhimento nem nos Estado nem nos Municípios.”

Salientamos, porém, que esse pensamento encontra-se superado. O STF vem reafirmando sua posição e entendimento no sentido de que os Estados e Municípios poderão editar medidas provisórias desde que este instrumento se encontre previsto nas respectivas constituições estaduais e leis orgânicas e versem, exclusivamente, sobre matéria de sua competência. Assim manifestou-se a suprema corte em ações direta de inconstitucionalidade que indagavam acerca da validade de determinadas medidas provisórias efetivadas nos Estados do Acre, Santa Catarina e Tocantins.

Contribuímos aqui com o nosso pensamento e, respeitosamente, ousamos dissentir da lição do renomado constitucionalista José Afonso da Silva, a quem dediquei prazerosamente o maior tempo dos meus estudos acadêmicos. Desde a 15a Edição do famigerado livro “Curso de Direito Constitucional Positivo” dissente daquele posicionamento. Hoje, folgo em ver que meus discursos em sala de aula foram consoantes ao entendimento consolidado do STF.

Dizíamos que nosso entendimento era de que o princípio federativo adotado como cláusula fundamental da estrutura do nosso Estado, aponta para sentido diverso. A estruturação de um Estado federal opera-se, fundamentalmente, pelos critérios adotados no processo de partilha de competências. Cada ente componente da federação tem seu universo de atribuições fixado a partir do que se estabelece na Constituição. Ou seja, o constituinte, no exercício do poder originário, ao elaborar a Carta Maior, visando a estrutura federativa apropriada à realidade política, histórica, cultural e jurídica da nação, configura o Estado federal a partir de uma repartição de competências que estabelece. O propósito da fixação de competências é a demarcação de atribuições de forma a impedir sua invasão, sob pena de declaração de inconstitucionalidade, e, conforme o caso, decretação de medida interventiva sobre aquele que violou a demarcação estabelecida.

A autonomia político-administrativa declarada no caput do art.18, plasma-se nesse processo de partilha e na garantia advinda do controle de constitucionalidade.

Concluímos, então, afirmando que o princípio da divisão dos poderes em que se fundamenta o eminente Professor, não constitui base de argumentação válida para o questionamento da possibilidade de adoção da medida provisória em âmbito diverso do federal. A questão, salvo melhor juízo, deve ser enfocada sob o prisma do federalismo e não da divisão de poderes, pois o que se põe em tela é a competência entre os entes federativos. Neste sentido, entendemos que seria cabível o reconhecimento da adoção de medidas provisórias em âmbito estadual e municipal, desde que aplicadas as medidas às competências próprias de cada entidade. Assim, em caso de relevância e urgência em matéria que a União e o município não tivessem ingerência, para o melhor governo e administração da situação, seria possível, sim, dotar o governo estadual desse poderoso instrumento de gestão. O mesmo raciocínio seria aplicado para a admissibilidade da adoção da medida em âmbito municipal.

Nem mesmo a expressão contida no art. 84 da Constituição da República justificaria o impedimento para o reconhecimento que entendemos possível. Ou seja, quando dispõe o art. 84 “compete privativamente ao Presidente da República”, não nos parece sólido o argumento de que estariam impedidos os Estado e Municípios de adotarem o expediente excepcional em face da expressão “competência privativa”. Entretanto, demandaria outras laudas de considerações que fugiriam ao propósito do presente trabalho.

Alertávamos, por cautela, que “nossa opinião é inexpressiva para provas e concursos. Sequer pretendemos com a presente obra o reconhecimento da comunis opinio doctorum. Assim, recomendamos cautela aos candidatos a provas e concursos no sentido de estarem atualizados com os posicionamentos doutrinários dominantes, bem como os jurisprudenciais. Nosso interesse com esses comentários de índole paralela foi, apenas, o de honrar com a autonomia de nosso pensamento e contribuir para, pelo menos, instigar a reflexão sobre o tema.

Felizmente, hoje além de lecionarmos com grande convicção a respeito do tema, corroboramos nossos argumentos com a posição atual do STF.”

O regime de medidas provisórias, por ser uma exceção ao princípio da divisão de poderes, não pode ser adotado nos Estados membros, por falta de explícita previsão constitucional para tanto.

Conclusão:

Embora a medida provisória renda laudas e mais laudas de discussão, especialmente quando se põe em tela a capacidade dos Estados e Municípios em editá-la, tem-se consolidado, na doutrina e na jurisprudência do STF, o entendimento que a falta de previsão expressa por parte da Constituição Federal no sentido de permitir aos demais entes federativos a adoção dessa medida excepcional não impede que os mesmos se valham dela, desde que a Lei Maior do Estado-membro a preveja expressamente para si e para os Municípios de sua cercania.

Questão 42 - Letra E

Na apreciação de projeto de lei delegada pelo Congresso Nacional, não se admitem emendas parlamentares.

Comentários:

A alternativa “E” apresenta uma formulação de rápida análise, pois seu discurso se alinha com a disposição contida no art. 68, parágrafo 3º, in fine.

Estabelece o parágrafo 3º do art. 68 da Constituição que, caso o Congresso Nacional baixe resolução no sentido de delegar a capacidade legislativa ao Presidente da República no sentido de que ele edite uma Lei Delegada, ”se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este fará em votação única, vedada qualquer emenda.” (grifo nosso)

Diante do exposto, fica fácil concluir que a delegação legislativa submetida à reserva de apreciação prévia do Congresso Nacional não legitima que o Legislativo altere o texto encaminhado pelo Presidente da República, devendo a Corporação Legislativa aprova-la ou rejeitá-la em votação única.

Conclusão:

A proposição está CORRETA, SENDO A RESPOSTA DA QUESTÃO 42, por subsumir a hipótese ao disposto no parágrafo 3º, in fine, do art. 68 da CF.