Princípios reconhecidos.(25/08/2003) Imprimir o texto completo

por  Felipe Vieira

Consideram-se princípios reconhecidos aqueles que, embora não contemplados explicitamente pelo ordenamento jurídico-positivo (diplomas jurídicos), permeiam toda a malha que compõe o tecido do Direito Administrativo.

São preceitos consagrados de forma mais evidente pela atividade doutrinária e jurisprudencial, que com seus instrumentos colaboram na consolidação e conscientização de certos valores fundamentais para o conhecimento e a interpretação dos fenômenos jurídicos de direito administrativo.

Assim, são princípios reconhecidos:

• supremacia do interesse público;

• indisponibilidade do interesse público;

• auto-executoriedade;

• presunção de legitimidade;

• continuidade do serviço público;

Supremacia do interesse público.

O convívio social demonstra que é conditio sine qua non a renúncia individual de pretensões particulares projetadas sobre bens que afetam a coletividade. A invocação desse princípio é devida quando torna viável produção de benefícios a serem gozados por todos aqueles que integram a comunidade.

Por outro lado, a supremacia do interesse público é expressão razoável da legitimidade. Resulta de um juízo que deduz as vantagens que compensam o sacrifício privado, individual e particular para que o mesmo sujeito goze de um benefício maior.

Outro aspecto a ser salientado é o caráter relativo desse princípio. Em face do princípio da legalidade (lato sensu) a supremacia do interesse público se apresenta como seu corolário, portanto, sua aplicação é devida somente naquelas hipóteses em que não haja reserva constitucional da matéria.

O legislador constituinte, inspirado por esse princípio, norteia a sua produção normativa. Ao estabelecer regras que prestigiam direitos individuais fundamentais, subtrai do Poder Público a capacidade de fazer sobrepor o interesse público ao particular. Assim, a supremacia do interesse público não pode ser invocada nas hipóteses tuteladas pela Carta Magna gravadas com o dogma de cláusulas pétreas.

Tal proteção se justifica em face condição humana que requer, concomitantemente, prestígio a duas dimensões para o reconhecimento do indivíduo como ser social, uma de índole particular e outra de índole coletiva/comunutária. A supervalorização do princípio em epígrafe não pode fazer sucumbir, evidentemente, o elemento humano que lhe dá suporte, fundamento e legitimidade. Daí sua aplicação ser de caráter relativo e pautada na observância do princípio da razoabilidade.

Indisponibilidade do Interesse Público.

A indisponibilidade do interesse público representa outro princípio jurídico-administrativo geralmente aceito. Seu conteúdo se associa intimamente com a noção da finalidade pública da administração, constituindo-se numa clara limitação das faculdades e poderes reconhecidos ao administrador.

Administrar é zelar e cuidar dos bens postos sob a tutela e competência de alguém; é prover e fomentar as diligências necessárias para o cumprimento das obrigações correspondentes ao trato da coisa a ser administrada (coisa pública).

Ao realizar as atividades administrativas o administrador exercita todas as faculdades de que necessita para o implemento de seu mister. Todavia, a coisa administrada não pertence ao administrador, não constitui objeto de seu patrimônio pessoal. Sendo assim, o administrador não goza da faculdade máxima do domínio (propriedade), ou seja, o poder de dispor do bem segundo o interesse do titular do bem. Tal prerrogativa permanece na esfera da coletividade.

A indisponibilidade do interesse público subtrai do administrador as capacidades próprias de quem titulariza o domínio. Assim, um dos corolários mais expressivos dessa limitação encontramos na inarredabilidade, na indeclinabilidade, na inadmissibilidade de o administrador deliberadamente negar-se em cuidar daquilo que constitui sua razão e finalidade.

Não gozar da livre disposição do bem que administra significa não ter a capacidade para desfazer-se do bem, de não poder furtar-se de sua atribuição na guarda e conservação do bem, de não poder transmitir a terceiros a incumbência de zelar, tratar e vigiar.

Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello a ´indisponibilidade do interesse público significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis.”

O ilustre autor e professor corrobora o raciocínio acima descrito dizendo que na relação jurídico-administrativa “não há apenas um poder em relação a um objeto, mas, sobretudo, um dever, cingido o administrador ao cumprimento da finalidade, que lhe serve de parâmetro.”

Da indisponibilidade do interesse público resultam a inalienabilidade e a impenhorabilidade dos bens públicos, o recurso de ofício em uma série de processos administrativos e judiciais, a prerrogativa de avocação de competência, o não repasse da titularidade dos direitos concernentes à própria prestação dos serviços públicos delegados (serviços autorizatários, permissionários e concessionários), a previsão de infrações administrativas e criminais que inadmitem a condescendência para com o infrator, a compulsoriedade da apuração da prática de infração disciplinar mediante sindicância sumária ou PAD (processo administrativo disciplinar), o regime tributário da isonomia, etc.

Conclui-se, assim, que se a finalidade da administração, consubstanciada no trato da coisa pública, ultrapassa a esfera de domínio do administrador público, este não recebe outorga para a livre disposição dos bens que administra.

Auto-executoriedade.

Princípio que reconhece a função administrativa como atividade estatal autônoma. De fato, se a condução dos negócios e interesses da Administração Pública deve obediência ao princípio da legalidade, não há razão jurídica para submeter-se a ação administrativa à uma prévia avaliação de um órgão jurisdicional ou legislativo.

A auto-executoriedade dispensa a Administração (observe-se que não estamos falando do Poder Executivo, mas sim de toda máquina administrativa pública, não importando em que estrutura ela se encontre incrustada) de depender da anuência de uma organização não-administrativa para a implementação de suas atribuições.

A auto-executoriedade é atributo inato à atividade administrativa, alçado à categoria de princípio em função da sua envergadura. Cristalina é a lição de Hely Lopes Meirelles ao escrever que “realmente, não poderia a Administração bem desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais se, a todo momento, encontrando natural resistência do particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para remover a oposição individual à atuação pública.”

Por outro lado, o reconhecimento da auto-executoriedade é condição necessária para que a Administração possa agir de tal modo a cumprir com o seu dever de eficiência. A dinâmica dos eventos e fatos administrativos exige que a Administração disponha de uma capacidade de pronto atendimento.

O agir diligente, respeitados os termos legais e regulamentares, diante de ocorrências que solicitam providências administrativas incontinenti atende a dois propósitos jurídico, pois em relação ao administrador traduz-se como dever e para o usuário e cliente do serviço público como direito. Mais uma razão para fundamentar a relevância jurídica do princípio da auto-executoriedade.

Abordando o tema por um outro ângulo, sabe-se que o Estado detém a tutela das três funções máximas derivadas da soberania, ou seja, a função normativo-legislativa, jurisdicional e administrativa.

A função normativo-legislativa se caracteriza pela capacidade de instituir o direito a ser observado por todos, apresentando para a comunidade as normas gerais e abstratas que regram o comportamento social. Portanto, o Estado quando realiza essa função provê de forma mediata uma das necessidades básicas da vida gregária, pois a efetivação das regras depende da ocorrência de casos concretos que reclamem a incidência da norma para a disciplina jurídica do evento.

A função jurisdicional, por seu turno, também representa uma forma de prestação de serviço em plano mediato, pois que é deferido às partes resolverem seus conflitos por intermédio de diálogo, acordos, pactos, etc. A ida ao órgão jurisdicional representa uma alternativa de solução imparcial. Portanto, a solução de conflitos pelas próprias partes (solução parcial) tem precedência sobre a solução oficial-estatal (solução imparcial), daí o caráter mediato dessa função.

No caso da função administrativa, o Estado é parte da relação jurídica. Há, de fato, uma relação imediata de direitos e deveres entre o Estado-administração e o usuário/cliente do serviço público. Cabe à Administração provê meios e recursos, bem como fomentar produções que disponibilizem para o usuário utilidades públicas que satisfaçam às demandas próprias da vida gregária em sua dimensão coletiva.

Nesse contexto, erige a auto-executoriedade como princípio inato à função administrativa, com o propósito de, efetivamente, beneficiar a própria coletividade com a satisfação de suas necessidades.

Presunção de Legitimidade.

Ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro que esse princípio abrange dois aspectos, a saber, a presunção de veracidade (verdade) e a presunção da legalidade.

A presunção de veracidade refere-se à certeza dos fatos sobre os quais incide a atividade administrativa.

A presunção de legalidade reside no fato de que a atividade administrativa encontra-se visceralmente associada a uma lei ou norma que lhe dá suporte de validade.

Assim, a presunção de legitimidade ostenta a prerrogativa iuris tantum de fazer prevalecer a sua pretensão, até prova em contrário, pois supõe-se legal e verdadeira as razões e fatos motivadores alegados pela Administração no sentido de executar determinada atividade administrativa.

“Como conseqüência da presunção de legitimidade, as decisões administrativas são de execução imediata e têm a possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concord6ancia e, em determinadas hipóteses, podem ser executadas pela própria Administração, mediante meios diretos ou indiretos de coação”. (M.S.Z.Pietro)

Continuidade do Serviço Público.

Considerando a essencialidade dos serviços prestados pela Administração Pública, estes não podem parar. Notadamente os serviços que ficam sob a competência direta do Estado-administração refletem imediatamente na vida da coletividade. Assim, são serviços que não podem deixar de ser prestados, sob pena de desarticulação da organização social.