A promulgação da EC nº 53/06 altera a redação original do parágrafo único do Art. 23, conferindo maior flexibilidade para o estabelecimento de regras de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Por conta da dificuldade de construir um único diploma legal apto à disciplina das regras de cooperação entre os entes políticos da Federação brasileira, a EC nº 53/06 opera desconcentração temática autorizando a existência de diversas leis complementares, cada uma delas tratando de temas específicos do Art. 23 da CF/88 e disciplinando, para cada tema-objeto, as respectivas regras de cooperação. É desnecessário salientar que a regra contida no parágrafo único do Art. 23 da CF/88 limita-se às matérias de competência comum. A alteração operada pela EC nº 53/06 traz profundas modificações na implementação prática do dispositivo constitucional. A confecção de uma única lei complementar capaz de estabelecer as regras de cooperação revelou-se missão aparentemente impossível e contraproducente. Impossível porque, não obstante o rol de incisos do Art. 23 receba uma classificação única (competência comum), a natureza e a operacionalização de cada tema revela peculiaridades que inviabilizam uma disciplina normativa comum quanto às regras de cooperação. Talvez, por essa razão nunca tenha saído do papel o comando existente no referido parágrafo únco. Contraproducente porque, a insistir na implementação de uma única lei complementar capaz de estabelecer regras de cooperação para todos os temas contidos no Art. 23 e considerando todos os entes políticos brasileiros, ter-se-ía uma lei complementar de tamanha generalidade e abstratividade em suas regras que pouco ou quase nada contribuiria para a efetivação de atos cooperativos. Aliás, isso implicaria na publicação de leis ordinárias que tratassem, um a um, os respectivos temas-objeto de cooperação. Aliás, é possível que a edição de váias leis complementares permita, no futuro, a constatação e cristalização de possíveis regras gerais universais, aptas a incidir sobre todos os assuntos de competência comum. Por hora essa pretensão fica no campo da possibilidade. Agiu bem, por conseguinte, o legislador reformador com a promulgação da EC nº 53/06. A lei complementar aqui mencionada terá o papel de disciplinar a conduta administrativa das autoridades envolvidas, integrando seus esforços e zelando pela eficiência, economicidade e modicidade da prestação dos serviços decorrentes. A inexistência da lei complementar não impede que certos entes comumente interessados em determinada matéria fixem convênio administrativo entre si, com o propósito de se anteciparem à articulação de atividades dirigidas ao cumprimento efetivo da competência qualificada como comum. Entretanto, como é de se esperar, esses acordos administrativos havidos entre as entidades de direito público somente envolvem as partes celebrantes, não vinculando os demais entes que não sejam signatários do ajuste. O convênio a que nos referimos segue a disciplina jurídico-administrativa consagrada em nossa doutrina, ou seja, não se trata de um acordo contratual, logo, não caracteriza contrato, posto que neste os interesses são divergentes, contrapostos e diversos, ao passo que nos convênios há uma convergência cooperativa de interesses, por isso é um recurso administrativo extremamente adequado no âmbito das competências comuns. Esclareça-se que no contrato figuram partes (ainda que constituídas de pessoas diversas) que compõem os dois pólos da relação, o que não necessariamente ocorre no convênio, pois nele encontramos vários pólos, todos interagindo entre si, mantendo suas respectivas individualidades e autonomias. Assim, no contrato tem-se uma relação linear de dois extremos e no convênio uma relação em rede, cristalizando uma celebração cujas formalidades não são tão rígidas quanto às de natureza contratual, embora tão sérias quanto. Concluindo o raciocínio, enquanto não editada lei complementar nos termos do parágrafo único do artigo 23, as administrações estaduais não estão impedidas de celebrar convênio administrativo, efetivando a cooperação entre os signatários. Porém, a vantagem que o instrumento legal confere sobre o instrumento administrativo é o seu poder de cogência sobre os destinatários das suas regras, implicando a fiel observância dos preceitos legais consagrados. O convênio, normalmente, sequer carece de uma autorização legislativa, vinculando apenas aqueles que espontaneamente dele queiram participar. Neste caso, a capacidade de vinculação das regras existentes num convênio em face de seus signatários é bastante débil, se cotejada a situação ente a existência de um regramento legal. |
