ARTIGO

1.Introdução.

Ao direito administrativo cabe a disciplina normativa da atividade estatal, bem como de toda a estrutura necessária a sua consecução. Essa é uma definição bastante sintética e bastante objetiva, normalmente contemplada em quase todos os autores.

Se por um lado cabe ao direito administrativo o regramento da atividade estatal, por outro, cabe dispor sobre o conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos que efetivam a prestação de serviços públicos.

O Direito Administrativo, tomado como ciência acadêmica, divide o estudo da administração pública em dois seguimentos fundamentais. Sustenta, inclusive que o termo administração pública comporta dois sentidos, um material e outro formal. O sentido formal refere-se ao conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos que dão forma à Administração Pública. O sentido material invoca a própria noção do serviço público prestado, ou seja, o dever jurídico que se impõe ao aparelho estatal e que justifica a sua existência social.

Quanto ao sentido formal, nos dedicamos no Capítulo 5 desta apostila em minudenciar seus aspectos. No referido Capítulo falamos da organização administrativa brasileira, quando então abordamos os conceitos de Administração Pública direta e indireta, as espécies de entidades públicas, suas principais características, etc. Em complemento aos aspectos jurídico-formais da administração pública o Capítulo 7 dedicará suas páginas ao tema órgãos públicos e no Capítulo 8 dissertaremos acerca dos agentes públicos, estabelecendo um conceito básico e destacando as suas espécies.

Desenhada a arquitetura básica da Administração Pública brasileira, torna-se oportuno o estudo do tema “Serviços Públicos”. Esse assunto corresponde ao sentido material do termo “administração pública”.

Assim, nesse Capítulo 6 vamos nos dedicar ao exame do elemento que compõe a substância, melhor, da causa motivadora e justificadora da existência do aparelho administrativo estatal.

Neste capítulo vamos verificar que serão apresentados os temas que, efetivamente, revelam a razão jurídica da existência de tudo o que foi estudado nos capítulos anteriores. Podemos sustentar que é pelo estudo desse tema que vamos passar a discorrer que atingimos o entendimento do por quê de todo o direito administrativo.

2.Conceito.

O conceito de serviços públicos não é uniforme na doutrina, tendo em vista o fato de que o seu conteúdo varia de acordo com o tempo e o espaço no qual ele seja aplicado. Para ilustrarmos essa dificuldade, basta verificarmos que sua concepção é significativamente distinta acaso empregada no contexto de estados de base ideológica liberal contraposto a um outro de fundamento socialista/comunista. No primeiro, a visão clássica de “Estado mínimo”confere um timbre singularmente distinto ao do outro onde a presença do Estado é de ordem totalitária.

Assim, fatores diversos influenciam no plasma conceitual do que se tenha por “serviço público”. É necessário considerarmos todo um conjunto de elementos que vão desde as aspirações da coletividade, passando pela filtragem de valores econômicos, sociais e políticos, até a infra-estrutura formal do aparelho estatal.

Apresentam os autores pátrios e estrangeiros as seguintes formulações:

HELY LOPES MEIRELLES

“Serviço púbico é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.”

MARCELO CAETANO

“Chamamos serviço público ao modo de actuar da autoridade pública a fim de facultar, por modo regular e contínuo, a quantos deles careçam, os meios idóneos para satisfação de uma necessidade coletiva individualmente sentida.”

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO

“Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público – portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como próprios no sistema normativo.”

Tendo em vista as dificuldades de uma formação conceitual uniforme, sustenta-se que, fundamentalmente, serviço público é tudo aquilo que o Estado, soberanamente, considera como tal por meio de seu ordenamento constitucional e legal. Nessa linha lastreou-se a nossa Constituição de 1988 no seu artigo 175, caput, ao registrar que “incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

Para ilustrar essa percepção de que a lei também pode estabelecer o seu próprio conceito ou entendimento do que seja serviço público, vejamos, por exemplo, o disposto no Código de Processo Penal, artigo 437: “O exercício efetivo da função de jurado constituirá serviço público relevante, estabelecerá presunção de idoneidade moral e assegurara...” (grifo nosso)

Sentidos

Registra a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua prestigiada obra, que a expressão “serviço público” contempla dois sentidos, um amplo e outro estrito.

Citando o professor Mário Masagão, transcreve a autora o seu entendimento: “toda atividade que o Estado exerce para cumprir os seus fins”. Nessa visão, inclui as atividades de natureza judiciária e administrativa, incluindo na concepção administrativa a função legislativa. Em sentido estrito aquele professor sustenta que serviço público é “toda atividade que o Estado exerce para cumprir seus fins, exceto a judiciária”.

Não vamos, aqui, discutir a correção e o alcance desse conceito asseverado pelo ilustre professor, apenas é do nosso interesse esclarecer que a doutrina sustenta a existência de dois sentidos para a idéia de serviço público. Outros autores, seguindo a dicotomia semântica, apresentam conceitos com traços distintivos, mas não discutem a divisão de significado da expressão.

Conforme destacamos acima no item 1 desse Capítulo 6, José Cretella Junior e Helly Lopes Meirelles também declaram seus conceitos amplos para o serviço público.

Em sentido estrito (strictu sensu), entende-se por serviço público toda atividade exercida pela Administração Pública, com exclusão das atividades legislativa e jurisdicional. Invoca-se, aqui, a noção de administração pública em sentido formal, outrora estudada no Capítulo 5 deste trabalho.

Formas Clássicas de Prestação do Serviço Público.

O Estado é o encarregado da prestação dos serviços que são postos à disposição da comunidade. Provê para os usuários dos serviços utilidades e necessidades que satisfaçam os seus anseios e aspirações.

Entretanto, o Estado pode implementar estes serviços por intermédio de sua estrutura institucional e organizacional centralizada ou de outra forma, por intermédio de uma rede descentralizada de entidades prestadoras de serviços públicos.

Conhecemos a estrutura centralizada pela denominação Administração Pública Direta, estudada no capítulo 5 deste trabalho. No caso dos serviços públicos prestados de forma descentralizada temos a estrutura denominada Administração Pública Indireta (composta das entidades autárquicas, fundacionais e empresariais) e aquela estrutura criada por delegação às pessoas dos autorizatários, permissionários e concessionários do serviço público.

Assim, a Administração Pública realiza a prestação de serviços públicos de forma centralizada e descentralizada.

Centralizada, porque por intermédio de suas entidades estatais. Nestes termos, tratando-se de serviço público de competência federal, este se vê implementado pela pessoa jurídica de direito público interno chamada União Federal; tratando-se de serviço público de abrangência regional, será prestado pelas 27 entidades dotadas de personalidade de direito público interno denominadas Estados e Distrito Federal. Caso seja um serviço público de competência local, este será prestado por cada uma das mais de 5.275 pessoas jurídicas de direito público interno denominadas Municípios.

A Administração Pública brasileira, assim, se vê representada por esta grande estrutura de entidades estatais, de diversos graus (nacional, regional e local) que prestam serviços públicos de forma centralizada em cada respectivo âmbito. Daí falarmos em serviço público federal, serviço público estadual .